Может ли территориальное общественное самоуправление в России быть ресурсом развития местных инициатив?
- Подробности
- Опубликовано: 20.04.2012 13:15
Журнал "Практика муниципального управления", № 01, 2012
Автор: Л.Г. Рагозина, главный специалист, руководитель проектов Фонда “Институт экономики города”
Тема: Управление землей и имуществом, жилищным фондом
Самоорганизация граждан по месту жительства для решения тех или иных проблем совместного проживания – явление не новое. Но история институционального оформления такой самоорганизации в России – “в территориальное общественное самоуправление” – достаточна молода и отражает перипетии развития концепции местного самоуправления – формы народовластия, которая в современной России все никак не может укорениться, претерпевая третью реформу, начиная с Закона РФ от 06.06.1991 № 1550-1 “О местном самоуправлении в Российской Федерации”.
Территориальное общественное самоуправление в России: немного истории
Динамику развития тосовского движения раннего периода муниципальных реформ установить невозможно из-за отсутствия достоверной муниципальной статистики. Данные мониторинга реформы местного самоуправления Минрегиона России фиксируют численность ТОС лишь на 2007 г.: общая численность зарегистрированных в муниципальных образованиях органов ТОС в целом по Российской Федерации составила 8084 единицы.
Хотя бы по одному органу территориального общественного самоуправления было зарегистрировано в 54 субъектах РФ. По отношению к 2007 г. численность органов ТОС в 2009 г. почти удвоилась. Более чем в два раза выросла также численность органов ТОС – юридических лиц , и, таким образом, у большего числа ТОС появились дополнительные возможности для поиска ресурсов развития. Однако факт стремительного роста численности ТОС в течение 2007–2009 гг. является не отражением реального роста активности граждан по месту жительства, а скорее констатацией технических трудностей, с которыми столкнулись ранее созданные ТОС в ходе введения в действие Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (далее ‒ Федеральный закон № 131-ФЗ), требующего регистрации уставов ТОС органами местного самоуправления, которые в свою очередь должны были прежде зарегистрировать свои уставы.
Хочется напомнить, что концепция территориального общественного самоуправления прежде чем получить современную трактовку в Федеральных законах о местном самоуправлении в редакции 1995 г. (Федеральный закон № 154-ФЗ) и 2003 г. (Федеральный закон № 131-ФЗ) достаточно долго обсуждалась экспертами и муниципалами и варьировала от представлений о территориальном самоуправлении как форме общественной самодеятельности, свободной и полностью независимой от органов власти, до представлений о ТОС как низовых формах местной власти.
В Законе РФ от 1991 г. № 1550-1 территориальное общественное самоуправление – это система различных форм самоорганизации граждан по месту жительства (сходы, конференции, местный референдум, советы и комитеты микрорайонов, советы и комитеты улиц домов и т. п.). Подобный широкий подход к определению данного института дал серьезный толчок к его возникновению и развитию.
Первые организации территориального общественного самоуправления (ТОС ) зародились в ряде крупных городов уже в начале 1990-х гг. Процесс закономерный, ибо в начале 1990-х гг. на волне ожиданий демократических преобразований очаги общественной активности возникали достаточно часто. При отсутствии необходимых средств в местных бюджетах на реализацию полномочий в условиях жесточайшего кризиса экономики страны начала 1990-х гг. использование ресурсов местных сообществ для решения проблем благоустройства, социальной взаимопомощи и иных вопросов обустройства территории муниципальных образований стало подспорьем для глав городов и находило у них естественную поддержку.
Пример
Комитеты территориального общественного самоуправления во многих крупных и средних городах, помимо вопросов коммунального обслуживания, по договоренности с муниципальными администрациями брали на себя функции, касающиеся приема населения по тем или иным общественно значимым вопросам, например: общественные приемные граждан по месту жительства (куда граждане могли подать жалобу); прием документов на предоставление тех или иных мер социальной поддержки и социальных услуг; выявление нуждающихся граждан для предоставления мер социального обслуживания и другие услуги (Арзамас, Бор и Борский район Нижегородской области, Уссурийск Приморского края, Томск и др.).
Вместе с тем отсутствие навыков политического диалога и понимания роли и места ТОС в развитии местного самоуправления породило множество конфликтов на местах между активными лидерами ТОС и органами местного самоуправления. Это стало одной из причин изменения концепции ТОС в Федеральном законе № 131-ФЗ. В нем была осуществлена попытка найти компромисс между двумя указанными выше противоположными позициями: с одной стороны, территориальное общественное самоуправление было определено как самоорганизация граждан по месту жительства (т. е. общественная самодеятельность); с другой – ТОС поставлены в прямую зависимость от органов местного самоуправления, которые утверждают границы и устав ТОС, имеют возможность привлекать ТОС к оказанию ряда муниципальных услуг (работ), поручать ТОС осуществление ряда своих функций, т. е. по факту в значительной мере влияют на организацию и содержание их деятельности.
Стало ли это благом для органов ТОС, сделало ли их ресурсом развития гражданской активности на местном уровне или, наоборот, привнесло больше негативного опыта – эти вопросы требуют осмысления и оценки, особенно сейчас, когда и экспертное, и муниципальное сообщество склоняется к мнению, что реформа местного самоуправления в России далеко отошла от своей первоначальной концепции: стало понятно, что органы местного самоуправления не являются, как задумывалось, мотором развития гражданской самодеятельности, скорее можно констатировать, что граждане часто видят в органах местного самоуправления противников в решении тех или иных вопросов, перестали им доверять.
Пример
Данный вывод подтверждают многие социологические опросы, проводимые в течение последних лет исследовательскими центрами ‒ Циркон, Левада-Центр, ФОМ и др. Последнее исследование, осуществленное по заказу ВСМС в 2008 г., наиболее выпукло показало противоречие, возникшее между органами местного самоуправления и населением, когда 80% респондентов при достаточно репрезентативной выборке по всей стране убеждены, что местные власти мало интересуются мнением населения, а 54% считают, что вертикаль власти усилилась и местные руководители чувствуют ответственность перед вышестоящим начальством, а не перед населением.
Получается, что органы местного самоуправления, встав на прогосударственную позицию, проиграли на своем собственном поле (в отношениях с гражданами) и в результате на данном этапе общественно-политического развития стали неинтересны не только гражданам, но и государству.
Не справившись с развитием института местного самоуправления, государство сегодня пытается найти прямые каналы взаимодействия с гражданским обществом, понимая, что никакие цели модернизации экономики недостижимы без социального включения.
Пример
Принята Федеральная программа поддержки социально-ориентированных НКО. Субъекты РФ и органы местного самоуправления стремятся не отстать от федерального центра и принимают аналогичные программы на региональном и муниципальном уровнях. Кроме того, созданы рабочие группы с целью широкого общественного обсуждения Стратегии развития России до 2020 г., высшее руководство страны на многих площадках заявляет о значимости для страны воспитания социально и экономически активных граждан.
Однако действительно ли исчерпаны ресурсы органов местного самоуправления в установлении взаимовыгодного сотрудничества с собственным населением? Может ли территориальное общественное самоуправление стать ресурсом развития местных инициатив и со временем приучить население к практике самоорганизации и самоуправления? Попробуем ответить на эти вопросы, понимая ограниченность наших возможностей рамками журнальной статьи.
Возможности и риски территориального общественного самоуправления в России
Возможности ТОС тесно связаны с отношением к этому институту со стороны населения и местной власти. Если учесть, что сегодня активность населения достаточно низкая, то отношение власти становится определяющим. Но, по нашему мнению, тесная связь с властью, с одной стороны, предоставляет ТОС гарантии материальной и финансовой поддержки, гарантии быть услышанным властью, а также возможность широкого общественного признания лидеров общественного самоуправления, а с другой ‒ приводит к политической ангажированности лидеров ТОС, которая не принимается населением и вызывает недоверие у граждан. Кроме того, у лидеров ТОС возникают трудности вступления в конфликт с властью, если этого требуют интересы развития территории. В долгосрочной перспективе ориентированность на гарантированный источник дохода приводит к снижению потребности в поиске дополнительных инвестиций, т. е. как раз к снижению собственной экономической активности, которую так ждут от общественных организаций органы власти всех уровней. Новациями последнего времени стали попытки полного встраивания ТОС в политические процессы, происходящие в регионах, – использование их в качестве дополнительного административного ресурса для организации предвыборных кампаний. Понятно, что этот административный ресурс сегодня используется для поддержки единственной партии – партии власти. В ряде регионов ТОС массово вступают в Народный фронт. Не случайно граждане все меньше и меньше желают активно участвовать в территориальном общественном самоуправлении. Так, на вопрос: “По чьей инициативе возникают сегодня общественные организации?”, заданный респондентам в ходе опроса общественного мнения Левада-Центром в 2010 г., большая часть ответила, что общественные инициативы в России возникают по инициативе власти, а не по инициативе населения . . .
ПОЛНОСТЬЮ статью можно прочитать в январском номере журнала "Практика муниципального управления"